副首都法の「政令案」をどうみるか
はじめに
論点ー１．政令案では要件の人口や経済規模の集積について具体的な数値を示しているが、これをどのように評価したらよいか。
政令は「法律を実際に施行するための具体的な手続きや様式を定めるもの」なので、今回出された政令案は法律をなぞったものに止まっている。具体的には①東京圏との同時被災を避けるため、首都直下地震の緊急対策区域外かつ富士山の火山災害警戒地域外であること、②道府県に国内の人口1.2％以上の政令市があること、③道府県はGDPの2.1％以上の経済規模があること、③28種類ある国の出先機関の半数以上が立地していること、④府県内に特別区がある、ないし道府県と政令市が連携協約を締結していること、としている。具体的な数値やしくみを示したことは当然と言える。
ただ、１つ防災副首都の議論で最も大事な「副首都として地震、噴火、テロなど大規模災害に被災する可能性の低いこと」が欠落している。これは元の法律にも欠落しているから、政令で新たに加えることはむずかしいと見たかもしれないが、現実的に副首都の地域指定をしてもその地域が首都圏と同様に被災可能性が高く規模も大きなものが想定されているならば、副首都と言っても何の役にも立たないことになる。なぜか、国民の多くはその点が一番の疑問点ではないかと診る。
さらに個別の指定要件について、なぜ①人口150万人以上の政令市がなければならないのか、②12兆円以上の経済規模のGDPがなければならないのか、③国の出先機関の半数以上が集中していなければならないのか、その「なぜ？」に答える説明がないだけに、法律をなぞっただけの政令では納得できる国民、自治体は少ないのではないか。事実、筆者自身そう思う。結局、大阪をはじめ3～4の道府県しか対象にならないよう、最初から絞り込んだ感を否めない。
改めて言うが「災害リスクは列島各地にある。東京圏の被災ありきに限定しての副首都指定は現実的でない」と筆者は考える。東京圏被災ありき対策の目的法なのか、その場合、東京圏、1都3県が全滅するかのような想定で東京都心以外の東京圏全域を除外しているが、どう見ても現実的ではない。
そもそも何のための指定かを問う視点から言えば、東京の被災リスクとして首都直下地震と富士山噴火に絞っているが、しかし、南海トラフ巨大地震は関東まで被害が及ぶ可能性があるし、首都直下地震との同時発生も考えられる。被災という意味でいうと、災害はそれだけではない。海外からの武力攻撃や大規模テロといった事態も考慮しなければならない。集中豪雨による一時的な機能マヒも起こり得る。こうしたあり得る限りのリスクを想定し、それが現実になった場合に首都機能を維持するにはどうすべきなのか。その首都機能マヒがどれぐらいの期間続くかによっても、副首都に期待される役割は異なってくる。
つまり「副首都」は何を担うのかを不明のまま、イメージとして「首都機能の代替」論が進んでいることに「現実的でない」政令と言わざるを得ない。もし、短期間で東京が首都機能を回復できる程度なら、わざわざ遠方に副首都を置く必要もないことになる。
議論の中心に据えられるべきは、国家の中枢機能をいかに維持して国民の安全安心をいかに守るかという観点であって、副首都の整備は特定の都市が勝ち、他は負ける「ゼロサムゲーム」のような地域指定ではない。いま複数の自治体が副首都に名乗りを上げているが、中身が十分議論されないまま「おらが町の副首都誘致合戦」に堕している感がある。
副首都について、一定の人口規模や経済規模などを政令は求めているが、これはどう見ても大阪をはじめ４道府県への絞り込みのための要件としか思えない項目である。むしろ手を挙げている自治体は、整備時に期待される規制緩和や税制優遇など、経済面の優遇措置に着目し、バスに乗り遅れまいという行動が先走っている印象が強く、実際、それを求めての誘致合戦となるように見える。この点について強く懸念する。仮にいま手を挙げている都市だけが副首都となり発展すれば、地方との格差がさらに広がる可能性もある訳で、それは多極分散型国土形成に寄与するというもう1つの法の趣旨に合わなくなる。
南海トラフ巨大地震など東京以外での災害リスクを考えた時、「安全な副首都とは何か」を掘り上げて検討・整備することが大事ではないか。この要件の欠落は致命的である。
論点ー２各地の自治体から賛否さまざまな声が出ているが、今後、政府にはどのようなことが求められるか。
いま国民世論も多くの地域や自治体も、特定の大都市自治体を除くと、ほとんど「副首都」論議に関心を示していない状況にある。これでは単なる一部地域の指定合戦に止まり、30年前の国会等移転法の二の舞に終わる可能性がある。自民・維新の連立政権のかたちが、今後他党が加わるなり、維新が連立を離脱する事態などが起こると、この法律の実行は一気に立ち消えになる可能性も否定できない。それだけ政治的産物の性格が強い法律である。
まして、肝心の首都機能の本丸と思われる1府12省（本省）の中で「何かの動きがあるか」と言えば、全くない。おそらく新聞社等マスコミが各省庁にアンケートをかけても「ゼロ回答」ではないか。つまり、災害対策は大事だという話と、それに向けて具体的に動こうという話とは別だということ。いわんや、11月初旬には350名を超える規模の大「防災庁」が大臣庁として発足する段階にある。この防災庁の大きな仕事が首都機能の防災ではないか。それを横においての議論は現実的ではないし、今後屋上屋を重ねる話になる可能性もある。この法律が議員立法であることの限界ともいえるが、閣法で出すべき性格のこの法律を大阪を起点とする維新が先導して提案した法律だけに行政レベルの世論が全く形成されていない。これでは「法律、政令つくって魂入れず」に終わってしまう。この先、どう機運の醸成までつなげていけるか。
そこを除いても、政治・行政・司法・経済といった、東京の全ての機能を代わりに果たす都市を整備することなどできない。全ての危機に対応できる地域などないと言える。都市や地域がそれぞれの特性を自覚し、どの分野でいかなる危機であれば首都機能の一部を担えるかを考えることが大切であって、特定の地域指定で話が完結するものではない。
デジタルトランスフォーメーション（DX）やIT化が進み、複数の拠点で平時から重要な業務を分散して行うこともできる。いざという時に複数の地域が協力して東京の代わりになれるよう備えておくことが大事であって、その意味で特定の要件に適う数か所の大都市（道府県）を指定し、他を排除する形にするのは問題解決に繋がらない。
候補に挙がっていない多くの地方自治体からは、「大都市圏限定の副首都づくりは、さらなる地方の人口減少や、新たな二極集中（東京と副首都への集中）を招くだけではないか」という懸念も示されている。日本海側のある知事は「自県が副首都になるイメージは持っていない」と明確に距離を置く。「副首都」について指定要件が具体化しつつあるものの、実際にどのような権限や税制優遇が国から移譲されるのかという具体像が見えず、「地域振興の看板（利権）争いに終始してしまい、制度の本質がぼやけるのではないか」という困惑や懸念の声も対象地域以外から上がって来るのは当然の成り行きと言わざるを得ない。
東京圏の知事の中には、「短期間で東京が首都機能を回復できるなら、わざわざ遠方に副首都を置く必要もない。例えば、さいたま新都心には10省庁などから多数の国の機関が集中している。耐震性を備えた庁舎があり、防災通信ネットワークも整備され、広域防災拠点の機能がある。短期間であれば首都機能を担う準備ができている。」。なぜ、こうした現実的に対応可能な内陸都市があるのに、それを排除するような法律、政令にするのか？といまの政府の動きを疑問視する声も出ている。これが率直な、現実的見方ではないかと筆者は診る。
大切なのは政治・行政・司法・経済といった、東京の全ての機能を代わりに果たす都市を整備することなどはできない。全ての危機に対応できる地域などないと言ってよい。
“安全な副首都”とは何かを検討・整備することは非常にむずかしい問題だ。だからこそ、都市間ネットワークで互いに補完することを考えなければならないし、政令市と府県という行政単位でモノを考えるのではなく、通勤圏や経済圏に広がりをみて、大阪府なら関西圏、愛知県なら東海圏といったふうに、道府県にこだわらずに1つの大都市圏、広域的なエリアで副首都の整備計画や連携方法を考えることが大切なのではないか。
その点、“スケジュールありき”で地域指定、整備方針の制定へと突き進むのは避けるべきで、政府は少し立ち止まって、全国ベースで議論が広がるよう工夫を凝らす必要があろう。
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